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親子出國冠蓋雲集的聯大總辯論

第71屆聯合國大會總辯論(General Debate)在上周落幕，在9月20日至26日，共有多達190餘位聯合國會員國的元首、政府首長、部長與代表致詞。

這絕對是國際社會最冠蓋非住不可雲集的場合之一，但到底聯大總辯論與當今臺灣有啥關聯？

根據外交部的訊息，在我方的22個邦交國中(教廷為聯合國觀察員)，今年共有13個友邦利用聯大總辯論的機會為臺灣發聲，包括海地、尼加拉瓜、聖文森、巴拉圭、諾魯、吉里巴斯、馬紹爾、索羅門群島、吐瓦魯、史瓦濟蘭、聖克里斯多福及尼維斯、帛琉與貝里斯。

至於多明尼加、薩爾瓦多、巴拿馬、聖露西亞、瓜地馬拉、宏都拉斯、布吉納法索、聖多美普林西比等其他8個友邦，並無隻字片語提及我方的聯合國參與權益，而是聚焦各自所在意的內政、區域與全球性議題。這也是近年來，友邦支持臺灣數目最少的一次。

臺灣提出聯合國參與推案，始於李登輝總統時代，當時以重返聯合國為號召， 至於在陳水扁總統執政八年間，入聯運動在國內的聲勢達到最高峰。而無論入聯或返聯，從1993年到2008年，每年在聯大開議之際，我政府都會透過邦交國提案，交由聯合國大會的總務委員會辯論，決定是否納入該屆大會的正式議程，但最後都無功而返。

而在馬英九總統任內，我方改弦易轍，不再提案，而是洽請邦交國利用聯大總辯論的機會仗義執言，支持臺灣有意義參與聯合國專門機構活動。

今年蔡政府基本上除延續此途徑之外，另一項做法，則是由友邦透過聯署致函，或個別致函聯合國秘書長潘基文(Ban Ki-moon)的方式，表達支持臺灣有意義參與聯合國專門機構與相關機制的活動，以及不應將臺灣排除在聯合國2030永續發展議程(2030 Agenda for Sustainable Development )之外。

最後共有貝里斯等14個邦交國參與聯署，至於巴拉圭與尼加拉瓜兩國，則是透過個別致函的方式向秘書長表達相同訴求。外交部強調，總結來看，在此屆聯大，具體支持臺灣的邦交國共有16個。

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赤裸裸的數字之外

由於我方長期被排拒在聯合國系統之外，國內輿論看待聯大總辯論的視角，大多把重點放在統計數字上，也就今年到底有多少個聯合國會員國願意挺身而出幫助臺灣。的確，多年來，在類似的國際場合中，包括這幾天眾所關注的國際民航組織(ICAO)年會在內，邦交國的聲援數目，隱約已成為?量我國外交能量的重要指標，或判斷臺灣與特定國家邦誼陰晴圓缺的溫度計。

在聯大總辯論告一段落後，緊接著登場的，則是聯大各主要委員會與聯大本身對於排定議案的討論與審議，由於臺灣議題不可能會有下文，所以等到國內媒體的報導熱度一過，社會各界的關注，也就隨之戛然而止，代表本季收視結束，一切等待明年九月聯大開議再來。

並非數字不重要，面對北京的國際封鎖壓力，臺灣對於許多國際政府間組織，多年來不得其門而入，能夠敦促友邦出面幫臺灣說句公道話，多一個算一個，都是好事，無數中華民國第一線外交人員的辛勤與努力，不應被抹煞。

除了在邦交國發言數字上，必須斤斤計較之外，到底何謂聯大總辯論？可能因為與臺灣的交集實在太有限，所以也就沒有多少人在乎，但其實這是滿值得了解的問題。

聯大總辯論是每屆聯大開幕後的重頭戲，無論是翻譯為「一般性辯論」或「總辯論」，中文的「辯論」兩字，容易讓人有所誤解，以為在這個場合，可以見識到各國代表有來有往的角力，其實不然。

每一屆的聯大總辯論，都會設定一項廣泛的主題，通常會與當前重大國際形勢或迫切的議題有關，例如今年(第71屆)的主題是《可持續發展目標：共同努力改造我我們的世界》，去年(第70屆)的主題為《攜手建立合作共贏新夥伴：共同開創人類命運共同體》，至於前年(第69屆)的主題則是《落實與執行2015年後轉型發展議程》。

但由於每次總辯論參與致詞的會員國代表眾多，每日所排定的發言總數，景點民宿多達到30多位 (上午9點到下午1點、下午3至晚上9點)，時間又非常緊迫(雖無強制限制，但一般發言時間約15分鐘)，再加上每位代表基本上僅有一次的發言機會，所以鮮少出現駁火或交叉攻防的場面。

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因此聯大總辯論，無論在形式與內容上，都難以真正聚焦，大家可以想像，這麼多各國政要齊聚一堂的結果，難免帶有各說各話的味道，所以言各爾志，可能是更貼切的形容。



雖然部分會員國可能會針對總辯論所設定的主軸，行禮如儀，發表意見，例如呼應聯合國與國際社會，在因應氣候變遷、難民危機、全球經濟形勢、裁軍限武、安理會改革、區域衝突、恐怖主義以及大規模毀滅性武器擴散等問題所獲致旅遊大亨的共識，但更可能出現的狀況卻是，各國代表只在自身所關心的事務上，暢所欲言，所以離題很正常，有時甚至讓聯大總辯論，淪為暗藏機鋒與彼此攻訐的舞台。

此次總辯論中，雖然昔日古巴領導人卡斯楚(Fidel Castro)、利比亞強人格達費(Moamer Kadhafi)、委瑞內拉總統查維茲(Hugo Chavez)與伊朗總統艾馬丹加(Mahmoud Ahmadinejad)等人強力批判美國或馬拉松式數落聯合國體制的身影，以及台下鼓動喧囂或退席抗議的場面，早已不復見。

但北韓今年仍一如以往，逮住機會大鳴大放，外長李勇浩(Ri Yong-Ho)稱美國的軍演與可能的侵犯，是該國最大的安全威脅，並控訴安理會對於平壤召開緊急會議的請求置之不理。美國總分享住宿統歐巴馬(Barack Obama)與俄國外長(Sergey Lavrov)、敘利亞副總理莫倫(Walid Al-Moualem)對在敘利亞等問題上隔空交火。

其實，聯大總辯論的功能，本來就不在於形塑政策，因為這遠超乎聯合國大會所擁有的權力，更非當初設置聯大總辯論的本意。聯大總辯論的目的，在於提供溝通交流與意見匯集的平台，性質近似各抒己見的論壇，讓所有聯合國會員國，不分大小強弱，都能夠平起平坐，針對各項重要議題，闡述自身的考量與立場，聯大總辯論向來也是重要的外交場域，各國首長與高階官員在場中可針對特定議題上化解歧見與爭取支持，甚至藉此機會在場外舉行雙邊與多邊會談。

今年的聯大總辯論是由斐濟籍的新任第71屆聯大主席湯姆森(Peter Thomson)主持，依照慣例，聯大總辯論是由巴西代表率先致詞，地主美國則是第二順位發言，但由於今年歐巴馬遲到，成為第三位發言的會員國代表 。

而這也是歐巴馬兩任總統任內，最後一次出席聯大總辯論，在有點像是對聯合國會員國的畢業致詞中，歐巴馬強調冷戰結束至今已25年，雖然世界比過去更為繁榮與和平，但全球治理面臨重大困境，出現更多的不確定性，從極端主義到大規模難民遷徙的危機，不一而足，他細數這些新舊交雜的各種挑戰，也重申美國所重視的民主、人權、自由市場、開放貿易以及國際法等原則。

至於同樣面臨卸任倒數計時的全球知名人物，還包括現任聯合國秘書長潘基文，他在演說中除了回顧十年任期的成就，也表達對於目前敘利亞與朝鮮半島等區域局勢的憂心。除了舊人臨別之外，隨著各會員國的內部政治變遷，也不乏新人亮相，例如英國新任首相梅伊(Theresa May)與剛扶正的巴西新總統泰梅爾(Michel Temer)等人的出席，都是場中焦點。

有趣的是，聯大主席湯姆森在9月26日總辯論閉幕致詞的末尾時，曾特別提到他所觀察到的現象，例如會場秩序過於吵雜紊亂、各國代表漠視發言時間限制等，他也指出在總辯論期間，由於聯合國同時安排了太多其他的活動與會議，滿檔與撞期的結果，導致台下出席狀況稀稀落落。

其實，湯姆森所言都是老問題。

即便是一年一度的國際政治大拜拜，聯大總辯論對我們來說，除了計算邦交國相挺的數字之外，還是有不少看頭。

（本文作者李大中，淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士）

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